形成基于制度构建、路径变迁和制度均衡架构的一条逻辑线索,主要从事教育发展与教育政策研究

2019-11-14 作者:风俗习惯   |   浏览(110)

长期以来,教育政策分析研究往往重视正式制度而忽视非正式制度,这是教育政策分析研究的重要缺失。

新制度主义;制度创新;经济学;商事监管制度;社会科学研究

幼儿园教育质量评价制度具有影响幼儿园的可能,幼儿园对合法性的追求及对资源的依赖是幼儿园教育质量评价制度的作用基础。

教育政策;话语制度主义;分析框架

[摘 要]商事监管制度改革是当前公共行政领域研究的热点问题。然而,现有研究成果多是对商事监管制度改革经验进行描述与归纳分析,缺乏理论框架构建和变量关系分析,导致研究结论逻辑不严密,说服力不足。在新制度主义视角下进行商事监管制度改革学理探究,通过逻辑归纳方法,建立以合法性、路径依赖和利益博弈为关键变量的理论分析框架,在应对策略上整合“供给满意度”和“监管满意度”、路径突破上融合“强制性变迁”和“诱致性变迁”和制度均衡上实施“利益最大化共享”和“选择性激励”,在此基础上,形成基于制度构建、路径变迁和制度均衡架构的一条逻辑线索,以深化对我国商事监管制度重构的理解和推动商事监管制度改革继续发展。

学前教育;新制度主义;幼儿园教育质量评价

作者简介:刘东彪,男,河北沧州人,华北理工大学外国语学院副教授,首都师范大学博士生,主要从事教育发展与教育政策研究;傅树京,女,北京人,首都师范大学教育学院教授,博士生导师,主要从事教育学原理和教育管理研究。北京 100089

[关键词]新制度主义;商事监管制度;制度创新;路径依赖;重构

原题:幼儿园教育质量评价基本问题探讨

内容提要:长期以来,教育政策分析研究往往重视正式制度而忽视非正式制度,这是教育政策分析研究的重要缺失。作为新制度主义的一个理论流派,话语制度主义重新界定了制度、个体及其相互关系,为教育政策分析研究提供了新的制度视野、解释功能和方法论意蕴。此外,话语制度主义的制度逻辑也为教育政策分析提供了一个包括观念、话语和制度的三维分析框架,有助于我国专业化教育政策分析研究的实践。

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

作者简介:潘月娟,北京师范大学教育学部学前教育研究所副教授,教育学博士(北京 100875)。

关 键 词:教育政策 话语制度主义 分析框架 观念 话语 制度

一、问题的提出

内容提要:幼儿园教育质量评价制度具有影响幼儿园的可能,幼儿园对合法性的追求及对资源的依赖是幼儿园教育质量评价制度的作用基础。社会的政治、经济、文化传统等会影响幼儿园教育质量评价制度的结构与运行,幼儿园会从自己的资源与需求出发积极能动地回应外部幼儿园教育质量评价制度。要增强外部教育质量评价对幼儿园的影响效果,一方面,要强化外部教育质量评价对幼儿园可获得的资源和合法性的影响力;另一方面,还要构建适应和支持外部教育质量评价的外部环境。

标题注释:河北省社会科学基金2016年度项目“‘一带一路’背景下河北省外语教育规划研究”(HB16YY032)。

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”,[1]为人们日常行为和交往提供了影响和约束的基础框架,减少了互相合作时所产生的不稳定性和不可预期性,降低了交易成本,确保个体或集体之间的合作和竞争成为可能。同时,制度可以设置社会分配方式、建立保护体制。由此,从理论层面,制度和行为互为变量,制度被置于与行为同等的核心地位,这引发了经济史制度研究“范式革命”,开辟了新制度主义与经济学融合新境界。总体上,在社会科学研究领域,新制度主义因其强调“制度脉络”,聚焦“制度持续”和“行为约束”功能,为解释社会现象和社会问题,特别是为诠释与推进制度建构、变迁与创新提供了有益视角。

关 键 词:学前教育 新制度主义 幼儿园教育质量评价

中图分类号:G520 文献标识码:A 文章编号:1674-548502-0029-05

商事监管制度改革是当前我国政府推动职能转变、创新监管方式、提升监管效能的突破口。党的十九大报告对“深化商事监管制度改革,打破行政性垄断”作出制度安排,要求进一步完善监管体制。一直以来,作为制度安排的主体,“政府是最重要的一个”,[2]除此之外,“个人安排”和“团体安排”也是重要补充主体。作为改革开放前沿地区,厦门、东莞市等地利用政策优势、区位优势和制度优势,进行先行先试,先后经历了多次制度变迁和制度创新,释放了制度效能和制度潜力,产生了制度聚集效应和规模效应,成果较为显著,为其他地区进行商事监管制度创新提供了参考样本和实践案例,同时,也为学界在理论层面和操作层面挖掘制度价值提供了借鉴。

基金项目:本文系北京市教育科学“十二五”规划重点课题“北京市幼儿园教育质量评价体系的元评估:新制度主义的视角”(课题批准号:ACA15138)的研究成果。

近年来,随着新制度主义的兴起,制度分析为教育研究,特别是教育政策分析带来了新的思维范式,成了时下教育政策研究的主流话语之一[1]。然而对于制度的界定与理解,往往影响着教育政策制度分析的性质和结果。从总体来看,制度可以分为正式制度和非正式制度,基于现有研究来看,多数教育政策分析研究往往聚焦于正式制度,对于教育政策实践中的非正式制度往往缺少足够的重视,这正是教育政策分析研究的重要缺失。据此,本文以话语制度主义为理论基础,探讨了一个教育政策分析的三维框架。

已有商事监管制度研究基本局限于某个具体案例的制度实践,经由推导或是归纳得出相应结论,导致制度实践的扩散和集聚效能稍显不足,需要在多案例比较研究基础上进行完善,扩充研究内容。由此,有必要选择新的研究视角,构建更清晰的研究框架,比较不同地区的监管制度创新实践,以便及时追踪研究我国地方政府商事监管制度的现状及其经验教训。为此,本文试图选择新制度主义理论作为分析架构,整合新制度主义流派观点,提出基于制度创新视角的分析框架,进而提出我国商事监管制度重构的应对策略。

建立完善的法律制度框架和完备的标准体系、面向不同类型的托幼机构全面开展学前教育质量评价成为国际学前教育发展的重要趋势。幼儿园教育质量评价研究需要突破教育学和心理学的理论视域,引入组织社会学的新制度主义理论来分析幼儿园教育质量评价制度与幼儿园的互动,以为当前幼儿园教育质量评价制度改革提供参考。

一、理论基础:话语制度主义

一、幼儿园教育质量评价制度的作用基础与机制

2008年,美国波士顿大学薇安·施密特(Vivien Schmidt)教授首次提出话语制度主义这一新的概念,并使其成为继理性选择制度主义、历史制度主义、社会学制度主义等之后的新制度主义又一新生理论流派,进一步丰富了新制度主义的理论阵营。从其理论渊源来看,话语制度主义是制度主义理论和后结构主义话语理论的结合,并体现了政策科学的话语和观念的转向。然而话语制度主义对于传统政治学的突破在于其对于制度的本体论和认识论的重新界定,使制度的界定不再局限于国家正式制度,而是包含了非正式制度,并且制度的界限也日趋模糊。可以说对于制度的不同理解与界定是话语制度主义的理论基石,并且其创新之处在于对制度的延续或变迁的解释能力。

建设、完善幼儿园教育质量评价制度首先需要考虑的是幼儿园教育质量评价制度的作用基础和机制,即外在的教育质量评价制度能否影响以及如何影响幼儿园。新制度主义强调组织是开放的结构。为了生存和发展,组织必须与环境进行交流和交换,从环境中获得关键资源和组织合法性。[1]其中,合法性强调的重点在于社会规范的支持与期待,要求组织或个人的行动符合社会承认或合乎情理的逻辑。组织必须得到社会的承认、为大家所接受,才能得以生存与发展。斯科特指出,组织生存所需要的不仅是物质资源和技术信息,更重要的是社会的接受性和可依赖性。[2]合法性的获得与资源获得密切相关,合法性是组织获得资源的基本前提,是一种能够帮助组织获得其他资源的重要资源。[3]资源依赖与组织合法性的追求是组织在环境中生存与发展的强大动力,是驱使幼儿园参加外部教育质量评价的重要动因。幼儿园作为一种教育组织,需要获得外部和内部合法性,赢得家长和同行的尊重和信任,才能获得员工的组织认同和承诺,确保队伍的稳定性和工作积极性,获得各方面的资源。幼儿园参与评估的动机更多源于对组织合法性和资源的追求。菲弗等人强调,正是由于组织对环境的依赖使得对组织行为施加外在约束和控制成为可能甚至是必然。[4]因此,幼儿园教育质量评价制度具有影响幼儿园的可能,幼儿园对合法性的追求及对资源的依赖是幼儿园教育质量评价制度的作用基础。

制度及其形成

制度包括规制、规范和文化认知三个层次的构成要素,不同性质和内容的制度重点强调的要素不同。就幼儿园教育质量评价制度而言,主要是将规范性要素和规制性要素结合在一起来对幼儿园施加影响。规范性要素表达了应该怎么做才是恰当、合适的,如社会规范,其对组织或社会成员具有规约性,但没有强制性。评价标准是幼儿园教育质量评价制度的规范性要素,制定标准和标准化的过程是典型的制度化的规范和文化载体。[5]幼儿园教育质量评价标准描述了特定历史时期特定社会文化所倡导的高质量幼儿园教育应具备的特征。它在肯定某种特征的幼儿园教育实践的同时,否定和排斥其他特征的幼儿园教育实践。幼儿园只有符合评价标准的教育实践才能得到认可、获得合法地位。

新制度主义抛弃了旧制度主义过于重视国家体制、法律框架、程序规则、组织结构等制度研究传统,然而制度仍然被认为是独立于行动者之外的客观存在,如历史制度主义认为制度是一种“连续的结构”,社会学制度主义认为制度是“文化规范”和“认知框架”,理性选择制度主义认为制度是“规则的集合”等。话语制度主义认为制度是虚拟的,而非一种固定的或等级式的结构。它既是一种既定假设(政策行动者思考、表达和行动的背景),又是一种偶然结果(政策行动者思考、话语和行动的产物)[2]。制度不再是宏大的结构,而是内化于行动者之中,是共同的理解和“信仰”。

规制性要素是指,对必须做什么或不能做什么的明确规定,主要源于政府政策、法律法规等。规制性要素通过奖励或惩罚机制对组织施加影响。幼儿园教育质量评价制度的管制性压力主要由评价结果应用机制实现。有效的幼儿园教育质量评价制度设计都会将评价结果与社会声誉、资源提供和分配等建立联系,直接影响幼儿园的资源和合法性获得,进而增强幼儿园教育质量评价制度的约束力,调动幼儿园参与质量评价的积极性,诱使或迫使机构按照评价标准要求表现相应的教育实践。例如,美国现有的州立托幼机构质量评价与改善体系都为托幼机构提供某种形式的经济刺激和支持,包括依据质量等级水平提供的奖金和补助、与质量评定相关的税收减免或其他专业发展项目等。分层补助等形式的经济激励措施有效地增加了参加质量评估与改善的托幼机构数量。[6]将幼儿园教育质量评价标准这一规范性要素与评价结果应用机制这一规制性要素相结合,在评价结果与社会声誉和资源分配之间建立联系,能够增强外部教育质量评价制度的强制性约束力,切实发挥质量评价对幼儿园实践行为的规范与引导作用。若幼儿园教育质量评价制度只停留在规范性要素建立评价标准体系,缺乏相应的奖惩机制,未能在评价结果与幼儿园之间建立高利害关系,就很难使幼儿园服从和遵守评价标准的规定要求。

关于制度的形成,施密特提出了一个强大的“观念性逻辑概念”[3],即制度形成的根本动力来自观念,其直接动力在于基于观念而生成的话语。话语制度主义把观念分为三个层次,其中表层为具体政策和政策解决方案所体现出的观念,表现为政策问题界定和政策问题解决方案;中层为支撑政策观念的程式化信念,它可以被理解为“范式”“框架”“政策核心”等;深层为作为基本假设的哲学观念。不同层次的观念通过观念交流活动来进行制度的建构。这其中又包含两种形式,政策行动者之间的协调性话语和政策行动者与公众的交流性话语。

当外在的幼儿园教育质量评价标准内化为教师的教育观念,并在教师的日常教育实践中表现出来,成为教师习以为常、理所应当的常态化、仪式化的教育行为,这种教育观念与实践就成为高度制度化的客观事实,实现了认知层面的制度化,从而将规范性要素转化为文化认知要素。当某种观念与行为成为组织和个体所共享的认知图式,这种认知图式将进一步强化组织和个体的行为,以保持与文化认知要素的期望的一致性。参与外部幼儿园教育质量评价的经验积累促使幼儿园教师普遍形成反对知识传授和集体上课、赞成主动学习和游戏的幼儿园教育观念,推动了社会倡导的幼儿园教育观念的制度化。幼儿园教育质量评价制度应当合理设计并有机整合作为规范性要素的幼儿园教育质量评价标准和作为规制性要素的评价结果应用机制,把某种形态的幼儿园教育观念和实践塑造为普遍认可的社会标准。在合法性和资源追求的驱动下,幼儿园和教师会遵从幼儿园教育质量评价制度的规定要求,普遍地、稳定地、持续地表现出符合幼儿园教育质量评价标准的观念与行为,从而将规范性要素转化为文化—认知要素,达成幼儿园教育质量评价的目的。

制度化与制度的变迁

二、环境对幼儿园教育质量评价制度与幼儿园互动的影响

制度的产生必然引出制度化的问题。由于学科领域不同,制度化的定义也存在着较大差异。究其本质,制度化即代表着程序化和规范化,并且通常一个制度化的体系往往包含目标体系、规则体系、保障体系和组织体系四个方面的内容。话语制度主义对制度化没有给出单独的定义,同时也不像其他制度主义理论流派那样关注于组织结构因素在制度化过程中的作用。然而,话语制度主义对于来自非正式组织的控制却更加重视,并且认为这种控制力的根源在于观念的力量,从而使得政策行动者及政策对象的个体行为呈现出与其他社会或组织不同的秩序化、模式化的行为特征。

结构制约与行动者的能动性的关系是组织与制度研究的永恒话题。新制度主义理论更强调组织与制度的相互作用,社会位置影响行动者对场域的感知及其可获得的资源,并中介其与所处环境的关系。[7]幼儿园及幼儿园教育质量评价制度都不是孤立的存在,而是深深地嵌于更广泛的社会背景之中,幼儿园教育质量评价制度的运行及其与幼儿园的互动都会受到所处环境因素的影响。幼儿园在组织场域中所处位置不同,对政府和市场的依赖程度亦不同,所追求的合法性类型的侧重点即有差异,幼儿园教育质量评价制度对其约束力强度不同。幼儿园对政府提供的公共资源的依赖程度越高,其对外部评价制度的适应与遵从程度就越高。作为处于一定社会结构中的行动者,幼儿园会从自身资源与需求出发,积极能动地回应外部幼儿园教育质量评价制度。

“制度理论发展的最关键的要素之一,就是为制度变迁提供有意义的阐释的能力。”[4]通常情况下,制度代表政策行动者之间达成了某种共识和均衡,制度的主要功能在于其稳定性和可预见性。然而制度不是一种静态的存在,而是一种不断变化的过程。制度的变迁可以理解为制度的产生、发展、革新,到最终被替代的过程。那么是什么因素导致了政策变迁呢?话语制度主义认为话语的力量是制度变迁的直接动力,制度变迁是通过作为话语核心的观念和价值的变化来定义的[5],其基本假设在于新的观念和话语的大量产生从而破坏、修补或者替代现有制度安排。与新制度主义其他理论相比,话语制度主义可以突破“制度性思维”,并且逾越了其他理论流派由于关注制度均衡和强调静态分析而形成的障碍,可以更好地解释制度的变迁。

社会的政治、经济、文化传统等会影响幼儿园教育质量评价制度的结构与运行。幼儿园对外部教育质量评价制度的态度与回应受其所处环境影响,组织的结构和实践反映或回应于比组织更大的社会存在的规则、信念和惯例。[8]斯科特将组织的环境划分为技术环境和制度环境。技术环境要求组织的结构设计及运作方式以完成任务为目标、追求效率,制度环境要求组织的结构及其行为应满足外在的法律、观念、规范的要求。[9]幼儿园同样处于一定的技术环境和制度环境中。幼儿园所处的技术环境是多元的、模糊的。在硬学科中,更强调客观性,认为存在唯一正确的理论;而软学科中,更强调社会建构,就带有较强的主观性。[10]幼儿园教育就具有这种特点。幼儿园教育实践的意义与价值是由社会和个体赋予的,幼儿园教育质量反映的是处于特定情境之中的社会和个体对儿童及其所接受教育的期望。幼儿园教育质量的界定必然受到情境的影响和价值取向的指引。情境是个人的、社会的、文化的、历史的、经济的及政治的因素与情况等的综合体。所处情境不同,价值取向和利益诉求自然有异,对儿童发展和幼儿园教育的期望也就有所差别。不同社会、文化、群体、个体之间较难就何谓高质量的幼儿园教育达成一致的意见,因而很难形成清晰界定、广泛认同的标准。[11]

个体与制度的关系

幼儿园教育质量评价标准描述的是特定社会文化和历史时期对高质量幼儿园教育的期望,相对明确、清晰的界定说明了幼儿园的技术环境,使得幼儿园的技术环境相对确定。幼儿园教育质量评价标准在赋予某种特定形态的幼儿园教育的观念与实践以合法地位的同时,排斥和否定了其他形态的教育观念与实践。卷入幼儿园教育的利益相关者是多元的,不同利益相关者对幼儿园合法性的判断标准有所差异。幼儿园教育质量评价标准规定的技术标准得到行政管理部门的认可,不一定得到其他利益相关者的认可。技术环境要求的不一致为幼儿园在获得合法性追求时带来了困难与矛盾。

制度与个体的关系是制度研究的重要问题。制度由人创造,一旦形成便以客观存在的形式建构、塑造、设计个体的行为。基于这一理解,个体与制度的关系是单向的、封闭的,并且在理想状态下,制度的确可以让行动者按照那些发挥潜移默化作用的信念进行行动。然而话语制度主义认为政策行动个体总是有偏好的,并且可以突破制度的范围进行思考与行动,因此个体与制度具有互动性关系,类似于社会科学领域中“结构-能动者”的划分。

幼儿园会侧重追求怎样的合法性,关键在于其资源获得的途径及其在场域中的位置。而幼儿园在场域中的位置及其资源获得又受到更广泛的制度环境的影响。制度环境由多种制度因素交织在一起形成,以不同的方式直接或间接地影响着组织的行为及组织之间的关系。外部教育质量评价制度只是幼儿园所处制度环境的一部分,管理制度、财政投入制度等更广泛的制度因素都会影响幼儿园在组织场域中的地位及其资源获得途径,进而影响幼儿园与外部质量评价制度的互动。目前,我国发展学前教育的模式是两条腿走路,两种资源配置模式并行,公共学前教育资源由政府通过行政机制在公办幼儿园中进行分配,而民办幼儿园主要通过市场机制来获取资源。幼儿园教育质量评价制度对公办幼儿园的资源获得有更大的影响,由此,公办幼儿园的参评动机比民办幼儿园更强。

那么个体与制度是如何互动的呢?其基本逻辑在于:制度以内化的形式存在,并且与组成它们的个体进行互动。个体与制度的互动机制的关键在于话语机制的发挥,能够使得个体观念转化为集体行动。总而言之,制度对于个体而言不再是简单的“操纵”关系,制度不再仅仅为政策行动者提供路径依赖、利益依赖和文化依赖。同时,个体对于制度而言也跳出了从生产者到服从者的悖论,并且可以通过反思、批判、沟通、协商等方式产生集体行动,导致制度的持续或变革。

幼儿园教育质量评价体系主要由规范性因素和规制性因素构成,其影响幼儿园的作用基础在于幼儿园对合法性和资源的追求。构建科学有效的幼儿园教育质量评价体系需要将评价标准的期望描述与社会文化价值观念相契合,使幼儿园的技术环境和制度环境的要求相一致,减少幼儿园因追求不同的合法性而产生实践冲突;建立并有效运行奖惩机制,将规制性要素与规范性要素有机结合,增强幼儿园教育质量评价的约束力。幼儿园可获得的资源及其场域中的位置、外部教育质量评价的运行都会受到更广泛的制度环境和社会背景的影响。这意味着要增强外部教育质量评价对幼儿园的影响效果,一方面,要强化外部教育质量评价对幼儿园可获得的资源和合法性的影响力;另一方面,还要构建适应和支持外部教育质量评价的外部环境。

话语制度主义对个体与制度关系认识的根源在于其对个体的新认识和假设。施密特认为制度中的个体既为能动者又是“感知人”(sentient actor),是作为一个自主、自觉、统一、反思和理性的个体,[6]其“隐形概念能力”(background ideational ability)可以使能动者创造和保持制度,并使其行为能够遵循制度的“实践逻辑”;同时,其“显性话语能力”(foreground discursive ability)使能动者能够遵循“交流的逻辑”改变或坚持制度。

参考文献:

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[6]Mitchell,A.Financial Incentives in Quality Rating and Improvement Systems:Approaches and Effects.QRIS National Learning Network.2012.[EB/OL]..

[7]Battilana,J.,et al.How Actors Change Institutions:Towards a Theory of Institutional Entrepreneurship[J].The Academy of Management Annals,2009,.

[8]沃尔特·W·鲍威尔,保罗·J·迪马吉奥组织分析的新制度主义[M].上海:上海人民出版社,2008.中文版序言1.

[9]费显政.新制度学派组织与环境关系观述评[J].外国经济与管理,2006,.

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姓名:潘月娟 工作单位:

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